Quel est le statut archivistique des bulletins nuls ? Quelle est leur durée de conservation ? Quel est leur délai de communicabilité au public ?

Ces questions, naïves a priori, m’ont été suggérées par la lecture d’un article de presse en marge de la récente élection présidentielle : « Les meilleurs bulletins nuls sont aux archives départementales du Val-d’Oise », publié sur actu.fr le 20 avril 2022.

Le point de départ de cet article, très court, est le travail de recherche de Jérémie Moualek, maître de conférences au laboratoire de sociologie de l’université d’Evry-Paris-Saclay, qui a étudié un corpus de 16 000 bulletins nuls entre 1970 et 2010, à partir des collections de plusieurs service d’archives départementaux. Le journaliste s’est intéressé aux sources et a interviewé succinctement Cécile Ribet, responsable du service « conseil, collecte, traitement » des Archives départementales du Val-d’Oise.

D’autres médias, en ce printemps électoral, se sont intéressés spécifiquement aux bulletins nuls, non seulement dans les archives, rétrospectivement, mais aussi directement dans les bureaux de vote, à l’heure du dépouillement :

« « Un vrai moyen d’expression politique : ce chercheur dévoile chaque jour un bulletin de vote nul », interview de Jérémie Moualek par BFMTV, 29 mars 2022

« Présidentielle. Voici les bulletins de vote nul les plus insolites du premier tour », Ouest-France, 12 avril 2022, mêlant témoignages et tweets.

« « Pécresse la pôvre », Benzema, Poutine ou Louis XVI : florilège des bulletins nuls insolites glissés dans l’urne ce dimanche », Le Figaro, 25 avril 2022 ; l’article se réfère également à Jérémie Moualek et est émaillé de tweets de twittos divers publiant des bulletins nuls glanés ici ou là.

Les bulletins blancs et nuls, cette autre France de la colère », Le Monde, 25 avril 2022. L’article est peu illustré mais bien documenté, une équipe de journalistes de plusieurs régions ayant transmis des citations représentatives des bulletins nuls qu’ils ont vu dans les bureaux de vote.

Définition du bulletin nul

Avant d’approfondir la question du devenir du bulletin nul, il convient de préciser ce qu’il est.

Le bulletin nul est défini par le code électoral dans son article R66. Ce sont les bulletins ne répondant pas aux prescriptions légales ou réglementaires édictées pour chaque catégorie d’élections (à l’exception de la prescription relative au grammage), les bulletins non conformes aux dispositions de l’article L. 52-3 (scrutins binominaux), les bulletins comportant une modification de l’ordre de présentation des candidats, les bulletins d’un modèle différent de ceux qui ont été produits par les candidats ou qui comportent une mention manuscrite, les circulaires utilisées comme bulletin et les bulletins manuscrits lors des scrutins de liste. Le code ne prévoit pas spécifiquement les bulletins fantaisistes.

Le site du Conseil constitutionnel précise les causes de nullité des bulletins dans le cas des référendums, avec deux groupes : les bulletins de vote comportant une signe de reconnaissance (par exemple l’insertion d’une pièce de monnaie, ce qui irait à l’encontre du principe du secret du vote), et les bulletins n’exprimant pas un choix objectivement clair de l’électeur. Le texte cite l’article 14 du décret n°2000-666 du 18 juillet 2000 portant organisation du référendum de septembre 2000 (réforme du septennat) qui mentionne en outre « les bulletins ou enveloppes portant des mentions quelconques », lesquelles « n’entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement », mais sans utiliser le mot « nuls ».

Le Conseil constitutionnel parle de « vote détourné » et de « bulletins pirates » (avec les guillemets), présentant des commentaires personnels. Il est précisé : « Le détournement du vote peut être l’occasion pour l’électeur d’exprimer une protestation particulière (s’ajoutant à une protestation plus générale contre le système politique) ». Ces bulletins sont nuls.

À noter que le nombre de bulletins nuls de l’élection présidentielle de 2022 (environ 800 000) est moins important que celui de l’élection présidentielle de 2017 (un peu plus de 1 million). Les bulletins dits « blancs » font près du triple. Pour les élections présidentielles précédentes , les résultats officiels ne distinguent pas les bulletins nuls des bulletins blancs dans les chiffres (votes blancs et nuls sont décomptés séparément seulement depuis le 1er avril 2014) mais ils font ensemble des scores bien inférieurs : 1,8 million en 2002, 1,6 million en 2007, 2,2 millions en 2012, pour 4 millions en 2017 et 3 millions en 2022.

Statut archivistique

La première question est de savoir si les bulletins nuls sont des archives et, si oui, à quel type d’archives ils appartiennent.

Même sans invoquer la définition légale française des archives (tout est archives), il est assez évident que les bulletins nuls sont des documents d’archives dès lors qu’ils sont issus d’un processus administratif. L’administration organise une élection et fournit le matériel électoral, la réglementation prévoit le décompte des votes, normalise la mise par écrit du résultat dans un procès-verbal de dépouillement, le comptage des bulletins de votes « normaux » et l’annexion des bulletins blancs et nuls au procès-verbal.

Les bulletins nuls sont-ils des archives publiques ou des archives privées ? La réponse semble évidente. Il s’agit d’un processus public ; les archives qui en résultent sont donc publiques. Mais d’aucuns pourraient en douter dans la mesure où le contenu de ces « votes détournés » (pour reprendre l’expression du Conseil constitutionnel) est rédigé par des individus, des citoyens anonymes, qui y expriment souvent quelque chose de personnel. Cela n’enlève rien au fait que les bulletins appartiennent aux archives publiques (je pense à la confusion courante entre la notion de privé et la notion de personnel).

En revanche, les bulletins nuls ne sont pas des « documents administratifs » au sens de la loi du 17 juillet 1978 (accès aux documents administratifs, aujourd’hui dans le code des relations entre le public et l’administration). De fait, les bulletins nuls ne font pas partie de la liste des documents électoraux décrits par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA).

Les bulletins nuls sont donc bien des documents d’archives, produits lors l’élection, appartenant au dossier électoral, avec toutes les pièces qui témoignent du bon déroulement des opérations au regard de la réglementation. En tant que pièces annexes du procès-verbal (c’est là leur statut diplomatique, et non plus seulement archivistique), leur rôle est de justifier le décompte des voix non retenues pour l’élection, a minima pendant la période de recours. À ce titre, ils sont indissociables du procès-verbal qui les date, lieu et temps, dans le respect des principes archivistiques de respect de l’ordre primitif et de respect des fonds.

Est-ce à dire qu’un bulletin déconnecté du procès-verbal qu’il documente n’aurait aucune valeur ? On voit bien que non en lisant les médias friands de ces « bulletins pirates ». La piraterie (tant qu’on n’en est pas la cible directe) fait toujours rire et alimente les conversations de comptoir, sans que la valeur de document d’archives de ces bulletins y soit d’une quelconque importance. De même, si ces bulletins (ou plutôt leur reproduction car les archives publiques sont inaliénables) faisaient l’objet d’un collage par un artiste, on constaterait simplement que ces bulletins constituent « une archive » esthétiquement intéressante… La valeur esthétique d’un écrit entre depuis quelques décennies dans les critères de définition de nouvelles « archives ». C’est un constat.

Durée de conservation

La deuxième question porte sur la durée de conservation des bulletins nuls, à supposer qu’ils soient conservés.

Si on définit la durée de conservation d’un document comme le laps de temps pendant lequel ce document est préservé par la personne qui en est responsable, depuis le moment où ce document est créé jusqu’à une date où ce responsable déciderait qu’il n’est plus conservé, quel que soit le lieu de son stockage et les modalités de sa conservation, alors, comme pour beaucoup d’archives publiques, le chemin temporel se découpe en plusieurs phases. Pour les élections présidentielles et législatives, je distinguerai quatre phases :

  1. délai de recours de quinze jours, au sein du bureau des élections ; c’est la seule durée dont on connaisse précisément la longueur ;
  2. puis une certaine période de stockage des dossiers électoraux dans les bureaux ou sous-sols de la préfecture, jusqu’au versement aux Archives départementales, temps variables en fonction de critères variables ; rappelons qu’il n’existe pas en France de délai de versement, c’est-à-dire d’un temps défini réglementairement pour remettre les archives publiques au service dédié à leur traitement et conservation (et donc pas de sanction pour les administrations qui ne le font pas) ; il arrive également pendant cette période que les bulletins nuls soient supprimés par l’administration en raison de leur inutilité administrative ou pour faire de la place ;
  3. ensuite, le temps de dormance aux Archives départementales, autrement dit, le moment entre l’entrée physique du versement dans les locaux des archives et le traitement des documents ; ce temps peut être très court, ou très long, là encore en fonction de critères variables (planning des traitements, effectif dédié au tri, autres priorités) ;
  4. et enfin, le temps de l’éternité au sein des archives historiques pour les heureux élus, autrement dit les bulletins dont l’archiviste aura décidé la conservation.

Si les bulletins nuls franchissent l’étape 2 et entrent aux Archives départementales, ils dépendent alors de la circulaire DPACI/RES/2004/01 du 5 janvier 2004 consacrée au « Traitement et conservation des archives relatives aux élections politiques postérieures à 1945 », circulaire accessible aujourd’hui sur le site Legifrance, avec une date de déclaration d’opposabilité :au 1er janvier 2019. La circulaire aborde les bulletins nuls en tant que tels : après les quinze jours de délai de recours, la recommandation est le tri avec cette observation : « Des échantillonnages peuvent être envisagés (pour certains scrutins ou certains bureaux de vote) selon l’intérêt des mentions portées sur les bulletins ». Le texte ne prévoit pas une conservation intégrale des bulletins nuls mais ne l’interdit pas non plus. L’introduction de la circulaire précise que « une conservation plus importante est laissée à l’appréciation des directeurs des services départementaux d’archives ». Ces formulations laissent l’archiviste assez libre de ses choix, selon la teneur même des bulletins certes, mais aussi, selon sa sensibilité, selon son intérêt pour l’histoire politique contemporaine, selon son expérience de tri, selon … (je peux en témoigner personnellement, ayant été en situation d’opérer ce tri il y a quelques décennies). Je serais aujourd’hui curieuse de savoir quel archiviste pratique quelle sélection, et en se posant quelles questions. Au bout du compte, les chercheurs, sociologues, historiens ou autres, trouvent toujours des documents à se mettre sous la main mais je ne peux m’empêcher de penser que c’est un domaine où les ensembles de bulletins nuls qui sont préservés doivent aussi, comme de nombreuses archives, au hasard et la à providence (voir mon billet sur Les archives, fruit du hasard et de la providence).

Il est intéressant de remarquer que la circulaire n’évoque ni le contexte politique ni le taux de participation ni le pourcentage de bulletins nuls ni la prise en compte des tendances de la recherche ni la mise en commun au niveau national des pratiques départementales.

Délai de communicabilité

Troisième et dernière question : au bout de combien de temps ces bulletins nuls sont-ils communicables au public, chercheur ou simple curieux ?

Le soir même des élections, on voit des journalistes, des chercheurs, ou de simples citoyens (tout le monde a le droit d’assister au dépouillement) capturer avec leur smartphone des images de bulletins nuls insolites ou incisifs, images diffusées presque aussitôt dans les médias et sur les réseaux sociaux (notamment Twitter). De là à considérer que les bulletins nuls sont libres d’accès, il n’y a qu’un pas… qu’on pourra franchir mais sans l’appui d’aucun texte réglementaire explicite.

La loi en vigueur sur les archives (code du patrimoine, article L213-1 et 2) dispose que les archives publiques sont communicables de plein droit – dans les conditions définies pour les documents administratifs à l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration – avec évidemment un certain nombre d’exceptions liée à la nature des documents ou à leur contenu : 25 ans (à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier) pour les délibérations du gouvernement, les enquêtes fiscales…., 50 ans pour le secret de la défense nationale, 75 ans pour les registres d’état civile et les affaires judiciaires, etc.

Les bulletins nuls n’ayant pas la qualité de documents administratifs, ils ne sont pas visés par le code des relations entre le public et l’administration.

La loi précédente (loi du 3 janvier 1979) précisait dans son article 6 que « Les documents dont la communication était libre avant leur dépôt aux archives publiques continueront d’être communiqués sans restriction d’aucune sorte à toute personne qui en fera la demande ». Mais cette disposition a été supprimée lors de la révision de la loi en 2008. À noter en passant que la circulaire sur le tri des archives électorales citées plus haut ne dit rien sur le sujet de la communicabilité des documents (ce type de circulaire comportait naguère – dans les années 1990 – une colonne « communicabilité » mais cette information a été abandonnée au 21e siècle, sans doute parce que trop sensible ou subtile).

Dans un billet de 2019, intitulé « La communicabilité des documents électoraux », Marie Ranquet fait une précieuse analyse de la réglementation sur la question.

L’article rappelle tout d’abord une disposition du code électoral souvent oubliée en matière de communication : les listes électorales sont communicables à tout électeur ou candidat afin de pouvoir exercer des droits politiques, à condition de ne pas divulguer ces informations dans une démarche commerciale. Logiquement, la liste électorale visée est la liste en vigueur ; les listes étant régulièrement mise à jour, la durée de communicabilité d’une liste donnée n’excède donc pas quelques années, avant de muter vers un délai de communicabilité plus long.

L’accès à la liste d’émargement, (exemplaire de la liste électorale qui permet de savoir qui a voté et qui s’est abstenu) est limité par l’article L. 68 du code électoral dont le 3e alinéa précise : les listes d’émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l’élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin, soit à la préfecture ou à la sous-préfecture, soit à la mairie ». Au-delà de ces dix jours, « les listes d’émargement rejoignent le sort des documents couverts par le secret de la vie privée, et ne sont donc communicables qu’après cinquante ans ».

L’article détaille le cas des « documents liés aux opérations de vote », à savoir les procès-verbaux, les procurations et la liste des assesseurs ; il est noté que ces documents relèvent à la fois du régime de communicabilité prévu par le code du patrimoine et le code des relations entre le public et l’administration (aucun délai concret n’est toutefois énoncé pour le dossier électoral). L’aspect qui est mis en avant est la protection de la vie privée, pour les procurations et les listes d’assesseurs, pour lesquelles les adresses personnelles ne doivent pas être communiquées. À la fin du paragraphe sur les listes d’assesseurs qui rappelle que la CADA les considère librement communicables immédiatement, il est ajouté : « Il en va de même pour les bulletins nuls agrafés aux procès-verbaux des opérations de vote ». D’où l’on peut inférer que, vu qu’ils ne comportent pas de données à caractère personnel (même si on peut toujours trouver une exception pour confirmer la règle…), les bulletins nuls sont librement communicables. Mais toujours aucune référence à un texte qui le dirait clairement.

Le centre de gestion de Loire-Atlantique a mis en ligne une fiche intitulée « Communication des documents relatifs aux élections politiques » qui s’appuie sur l’analyse ci-dessus. On y lit que les procès-verbaux des opérations de vote pour les élections législatives deviennent incommunicables après un délai de dix jours. Quant aux bulletins nuls, ils ne sont pas mentionnés…

Le site Internet des Archives départementales du Val d’Oise, dont l’activité dans le domaine de la communication des bulletins nuls est à saluer, comporte une page intitulée « Des urnes aux Archives » ; il est indiqué que les bulletins nuls « font l’objet d’une attention particulière de la part des Archives départementales : les plus insolites – comportant textes, dessins, collage – sont conservés pour la postérité ! », mais rien n’est dit quant à leur délai de communicabilité.

Si les bulletins sont annexés, voire agrafés, au procès-verbal, ne doivent-ils pas suivre la règle qui s’applique au procès-verbal, voire au dossier électoral dans son entier ? J’évoque le dossier électoral car les délais de communicabilité du code du patrimoine visent le plus souvent le dossier (même si la notion de dossier n’y est pas définie).

Si les bulletins nuls sont librement communicables immédiatement, un chercheur peut-il invoquer le code du patrimoine pour exiger des préfectures l’accès aux bulletins nuls non encore versés aux Archives départementales ?

Et si les bulletins nuls sont librement communicables dès le jour de l’élection et qu’on leur fait subir un tri dans les années qui suivent, cela pose la question plus générale des tris et éliminations de documents communicables au public. On peut ainsi imaginer que des photos numériques de bulletins nuls perdurent dans les « archives » de comptes Twitter (privés) de chercheurs ou de journalistes alors même que les originaux correspondants auront été détruits dans les archives publiques. Faut-il s’en émouvoir ?

Conclusion

Cette réflexion sur les bulletins nuls fait voir que ces documents sont assez représentatifs de plusieurs phénomènes à l’œuvre dans le monde des archives.

Tout d’abord, le poids de l’immédiateté dans la société de l’information. Ce besoin de tout voir tout de suite, de communiquer sans trêve, en continu, une info chassant l’autre. Cette pratique, rendue possible par « l’épanouissement » des réseaux sociaux (les citoyens qui assistaient jadis au dépouillement n’apportaient pas leur appareil photo au bureau de vote, mais tout le monde ou presque va voter avec son smartphone. La vision du temps long, propre aux archives, en prend un coup.

Ensuite, la place que prennent dans le débat public (disons dans l’espace public parce le débat, trop souvent, on le cherche…) les supports d’expression de la population. On l’a vu avec le Grand débat national de 2019 et ses « cahiers citoyens », à la suite des « cahiers de doléances » lancés par certains maires. C’est finalement le même processus avec les bulletins nuls. Les autorités sont à l’initiative d’une consultation (grand débat, élections) qui débouche sur un résultat (proclamation des conclusions, proclamation du nom des élus) mais dont le matériau de base constitue une source de connaissance qui va au-delà de la finalité première des documents, source exploitée au moment même de la production des documents ou en différé, dans une démarche militante ou dans une démarche de recherche.

On pourrait ajouter deux autres évolutions archivistiques qu’illustrent les bulletins nuls. D’un côté, le rôle de l’image, de l’insolite, de la « perle », de la « pépite » dans le monde médiatique et des réseaux. De l’autre, la décontextualisation décomplexée d’un document, pris d’abord pour ce qu’il montre (contenu) et non pour ce qu’il est (trace). C’est sans doute là une manifestation du succès du mot archive au singulier en français, l’objet isolé, vu pour lui-même, avant autre chose…

Ah ! Une dernière question : à quoi ressembleront les bulletins nuls quand le vote sera électronique ?

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